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來源：昆侖政策研究院

作者：聶欣 蘇靜

注：本文早已公開發表，但今天看來仍不過時且很有意義，與大家一起分享，以下是正文，感謝作者。

中國的安全生產問題，安全生產的中國問題，這是兩個不同的概念。

中國的安全生產問題，是發生在中國的、單純安全生產方面的問題；安全生產的中國問題，就不單純是安全生產的問題，而是中國有關安全生產的各種問題。

中國的安全生產問題。一般事故（一起事故死亡1-2人）頻發，較大事故（一起事故死亡3-9人）多發，重大事故（一起事故死亡10-29人）時有發生，特別重大事故（一起事故死亡30人以上）偶有發生。

2013年6月吉林省寶源豐禽業有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故、2013年11月山東中石化東黃輸油管線“11·12”特別重大泄漏爆炸事故、2014年8月江蘇省中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故、2015年8月天津港“8·12”特別重大爆炸事故，造成生命、財產巨大損失，在國際國內造成惡劣影響。

中國的安全生產問題依然突出，形勢依然嚴峻，這是不可否認也不可回避的事實。

安全生產的中國問題。中央高度重視，僅2013年7月，習近平總書記兩次主持召開政治局常委會專題研究安全生產工作，發表重要講話。但不斷發生的事故證明，中央的要求并沒有得到不折不扣的落實；責任追究的力度加大，但沒有能從根本上杜絕重特大事故的發生；努力在監管，但沒有能監管位。這也是不可否認也不可回避的現實。

問題到底在哪里？

一、安全生產事故多發是國民素質問題的社會表現

安全生產事故是發生在生產經營領域造成人員傷亡和財產損失的惡性后果。有后果必有前因。導致事故發生的原因不外乎四個方面：人的不安全行為、物的不安全狀態、作業的不安全環境及管理的缺失。而物（設備設施）和作業環境是由人控制和使用的，管理亦是人的管理，因此，導致事故發生的根本原因還是“人”的因素，人的隱患是最大的、最根本的隱患。

人是安全生產的決定性因素。以最通俗易懂的道路交通安全為例。人人都嚴格執行交通規則，紅燈停、綠燈行，不毒駕酒駕，不開賭氣車，主動禮讓，及時保養檢測車輛，交警路上及遠程嚴格監控，那交通事故就不會發生或極少發生。事實上，有相當多的國人的素質達不到這一點，導致交通事故屢見不鮮。素質決定行為，行為導致結果。生產經營領域的安全問題亦是同樣的道理。

生產安全事故與三種人的素質關聯，政府官員、企業負責人、一線工人。

地方領導干部的短期行為，急功近利思想、唯上唯考核趨動導致規劃、審批、許可置安全生產于不顧，埋下安全隱患的種子。為了在一崗位任期內“政績”突出，“先上車后買票”，違規審批、許可，甚至為了利益的攫取，非法審批、許可（安全生產事故背后的腐敗問題），致使企業內部、企業與企業、企業與周邊環境本質安全不符合要求，造成安全生產的“先天性”不足。天津“8·12”爆炸事故就是佐證。安全生產“一崗雙責”只有在發生重大事故后實施責任追究才得到有力體現，更多的是文件發發，會上說說，缺乏過硬、過嚴、過實的舉措。

企業負責人重效益輕安全，安全投入（人、財、物）不到位，僥幸心理、經驗主義導致企業安全生產主體責任落實不到位。安全生產根本在企業，核心在企業負責人。

企業負責人懂得安全生產重要，出了事故要賠償、要被罰款、要被追究刑事責任；但不懂得怎么抓、不舍得投入抓。生產忙的時候沒有時間抓安全，生產形勢不好的時候沒有心思抓安全，總覺得安全生產事故，特別是重特大安全生產事故離自己很遙遠。

吉林寶源豐禽業公司“6·3”特大火災事故，企業負責人沒想到他這個企業會發生126人死亡、76人受傷的慘劇，但事實發生了；江蘇中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故，企業負責人沒想到他這個企業會發生當天造成75人死亡、185人受傷的慘劇，但事實發生了。是企業負責人“沒想到”，更是企業負責人安全生產“沒素質”，平時安全生產“沒行動”。

一線工人習慣性違反勞動紀律、違反操作規程，導致大量安全生產事故他們既是事故的最大受害者，也是事故的制造者。圖省事、怕麻煩，不嚴格執行勞動紀律，不嚴格遵守操作規程，可能十次、百次、千次、萬次僥幸沒有發生事故，但就那么一次“碰巧”而“一箭封喉”致其死亡。

筆者曾對某一區域3年內發生的186起一般死亡事故原因進行了統計分析，統計結果表明所有事故都有一個共同的原因：事故的死亡者違章作業。勞保用品不使用或不正確使用，操作規程貼在墻上是“對牛彈琴”，勞動紀律再三聲明也是“充耳不聞”，管緊管嚴了，走人另找“東家”。

造成生命、財產損失的生產安全事故是一個表象問題，深層次的是管理者、勞動者素質修養、良心道德問題。只有國民素質的整體提高，重塑“衣冠上國，禮儀之邦”的中華傳統美德，減少生產經營活動過程中的非法違法、違章違規的行為，才能從根本上減少安全生產事故的發生。

二、安全生產不可能畢其功于一役

安全生產是貫穿于生產經營活動過程中人、物、環境等綜合因素的動態管理過程，只要有生產經營活動，安全生產就如影隨行，這決定了安全生產本質上的永久性，所謂“只有起點，沒有終點”；改革開放30年來追求社會經濟快速發展導致安全生產在規劃設計、行業規范、生產工藝方式等方面標準不高、起點偏低，安全生產問題“欠帳”太多，安全隱患積踵難治，這決定了安全生產客觀現實上的艱巨性。

因此，安全生產形勢要得到根本好轉絕非一朝一夕之事，不可能畢其功于一役，搞“運動式”、“口號式”的要求是急躁情緒、浮躁心態的表現，用管機關管干部的一套思路和辦法來管安全、管企業、管工人行不通。

要正確認識安全生產政府監管責任和生產經營單位主體責任的關系。

從唯物辨證法的哲學角度看，安全生產政府監管屬于外因，生產經營單位主體責任的落實屬于內因。生產經營單位在安全生產工作中起著決定性作用，政府在安全生產工作中起著加速推動作用。政府監管的力度和作用再大，也是第二位的原因。如果政府監管滿分為100分，生產經營單位主體責任落實滿分為100分，不出安全生產事故滿分為100分。它們的關系可為：

政府監管0分+主體責任落實100分=安全生產100分

政府監管100分+主體責任落實0分=安全生產0分

也就是說，政府監管，再多的會議、文件、檢查、執法企業行動不到位，結果還是安全生產事故頻發；反言之，如果企業能把安全生產管到位，就是沒有政府的監管，也不會發生安全生產事故。

從現階段看，相當多的生產經營單位還不能自覺落實安全生產主體責任，還必須通過政府的有力監管“外因”推動生產經營單位落實安全生產主體責任，讓生產經營單位“內因”在安全生產工作中真正“動”且有效“動”起來，把法律要求和政府監管變成生產經營單位的“自覺行動”和“良好的行為習慣”，才能從根本上扭轉安全生產的嚴峻形勢。

因此，政府監管切忌心氣浮躁、一蹴而就，須科學規劃、從緊安排，有序推進、從嚴落實，把基礎工作筑牢夯實。

要以行業分類摸清生產經營單位安全生產的基本情況，以便監管“心中有數”。重點搞清易燃易爆、可致群死群傷生產經營單位的重點崗位、重點部位管理制度、管理措施，易燃易爆物質的存量、位置以及出現異常情況下第一時間應急處置措施。這項工作必須做到“無盲區”、“無死角”。

要扎實抓好安全生產的宣傳培訓，提升“安全”素質。持續不斷地抓好企業法人代表、企業安全負責人的安全生產法律知識、業務知識的培訓教育，督促企業落實“三級培訓”工作。安全生產培訓工作要解決兩個突出的問題，一是企業法人代表不到場代培代訓；二是培訓內容針對性不強，機械進行法律法規的說教灌輸。

要加快制定安全生產行業標準。過去各個行業的管理部門改革以后這些行業、管理部門沒有了，相當多的行業標準還是十幾年、幾十年以前的，與當下社會經濟發展、與黨和人民對安全生產工作的期望要求已不般配，給監管、執法增加難度。

要加大事前執法力度。通過事前執法工作，讓安全生產的法律法規、政府的文件、會議精神在企業真正“落地生根”。對生產經營單位的違法行為既要堅決又要適度地進行經濟處罰，執法要保證一定的量，形成聲勢和威懾力。

要對安全生產的歷史“陳帳”進行梳理并采取補救措施。“人人做老板，家家有廠房”、“先上車后買票”時期留下的先天性安全隱患，面廣量大，情況復雜，治理工作浩繁。不是說整改就能整改到位的，需要有計劃、有步驟地整改、搬遷、關閉。

三、事故調查問責理念的強化與事故調查本質理念的弱化

強化事故問責，是推動“黨政同責、一崗雙責”落實的重要舉措。尤其是中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》出臺之后，生產安全事故對黨政領導干部的問責力度加大。以近年來四起特別重大生產安全事故為例。

2013年吉林省長春市寶源豐禽業有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故，19人被追究刑事責任，其中政府機關黨員干部11人，另有22人給予黨紀政紀處分。

2013年山東省青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，15人被追究刑事責任，其中政府機關黨員干部6人，另有48人給予黨紀政紀處分。

2014年滬昆高速湖南邵陽段“7·19”特別重大道路交通危化品爆燃事故，35人被追究刑事責任，其中政府機關黨員干部13人，另有72人給予黨紀政紀處分。

2014年江蘇昆山市中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故，18人被追究刑事責任，其中政府機關黨員干部15人，另有35人給予黨紀政紀處分。

以上四起事故，共有政府機關黨員干部48人被追究刑事責任，175人給予黨紀政紀處分。

而2015年8月12日天津濱海新區的爆炸事故對黨員干部的問責毫無疑問將會更為“慘烈”。

毫無疑問，強化事故后對黨員干部的問責，既是表明黨和政府對人民群眾生命財產高度負責，更是給那些在安全生產問題上仍然存在糊涂認識、僥幸心理、“一崗雙責”落實不到位的人敲響了警鐘，對所有相關安全生產工作的干部都是一次深刻的教育。現階段、今后一段時間仍然要保持問責的高壓態勢，有其必要性、有著深遠的現實意義和政治意義。

但回過頭來思考，事故后對大批黨員干部的問責，除了對干部履職的警示，對事故本身的意義作用是什么呢？

事故后的問責是警示和責任的歸咎，而事故前履職的問責，是推進監管履職、推動企業落實安全生產主體責任的工作到位，進而控制和減少事故的發生。

因此，問責的目標和理念要轉變，要變重事故后問責為更重事故前問責。“亡羊補牢”式事后問責固然必須，“亡羊”前“補牢”問責，才不致于“亡羊”。問責的根本目的也正在于此。

而目前事故前問責幾乎為零。

歐美發達國家目前事故調查所普遍具有的理念是：事故調查的根本目的不是為了歸咎責任，而是要找出事故的真正原因，從中吸取教訓和總結經驗，及時修正行業標準和管理措施，從而預防類似行業發生類似事故。

而我們陷入“事故>查處追究>再發生事故>再查處追究”的怪圈。

我們的重大事故調查，基本上是：出事故調查報告，落實責任追究，召開一次緊急會議，開展一次安全大檢查，要求“橫向到邊，縱向到底”，“不留死角，不留盲區”，然后——結束。

套路式、“八股文”式的事故調查處理，沒有真正起到“預防事故”、總結教訓的作用。

事故調查問責理念的強化與事故調查本質理念的弱化的這一不平衡性，需要亟待解決。

四、“年輕”的職能機構與“半路出家”的專業隊伍

新中國成立一直到1985年1月3日，經國務院批準全國安全生產委員會成立，辦公室設在勞動人事部。

1993年國家安全生產委員會撤銷。2000年國家成立安全生產監管管理局，2001年恢復成立全國安全生產委員會，2003年十一屆人大一次會議確定國家安監局為國務院直屬機構，2005年國家安監局調整為國家安監總局，升格為正部級。其間，各級地方政府設立相應機構。

安監機構從1985年設立，又從撤銷到恢復、到單獨設置、再到升格為正部級，體現了黨和國家對安全生產工作越來越重視，提升了政府對安全生產管理的權威性和嚴肅性。

同時，也可以看出，安監機構與其他職能機構相比，真正獨立履職才有10年時間，屬于“年輕”的職能機構，加之負責人的頻繁更換，它的職責職能、工作思路、方法、手段等等，還處于“摸著石頭過河”時期，就像“人生觀、世界觀”還不成熟的少年。

安監機構的設立，有了安監人、安監隊伍。這支隊伍在逐步加強、逐步壯大。但這支隊伍不容置疑的是十有八九屬于“半路出家”從各行各業進來的“雜牌軍”，專業知識、業務水平參差不齊。

面對無處不在、無時不有的安全生產工作，到底管控什么、怎么管控，顯得缺少章法，甚至有時表現出無所適從、顧及不暇，所謂“如履薄冰、如臨深淵。”表現在日常工作中，就是內容重復無節制的文件，項目繁多無意義的統計，花樣百出的所謂創新。一個地級市，2014年下發文件375份，一個縣最高峰期每天要上報11個報表。

更令人擔擾的是，就是這支“半路出家”的“雜牌軍”，因事故責任追究已動搖了這支隊伍的“軍心”，有辭職的，有想方設法轉崗的。尤其是在基層，是不可否認的事實。有一個縣分管危化的副局長因較大事故被追究刑事責任，結果，組織上想從這個安監局中層干部中提拔一個副局長，竟無一人愿意，只得從鄉鎮調任。

安監部門到底應該履行哪些職責，怎么履行職責，如何穩定安監隊伍，如何提升安監隊伍能力建設，是很簡單的問題，也是非常重要的問題。

安全生產意義重大，安全監管任重道遠。安全生產問題、安全監管問題，需要有勇氣正視，并采取切實有效的措施加以解決。