轉載。
日前《河南安陽市凱信達商貿有限公司“11·21”特別重大火災事故調查報告》發布，至此這場造成42人死亡、2人受傷、直接經濟損失高達12311萬元的大火有了定論。
生產安全事故是指生產經營單位在生產經營活動中發生的造成人身傷亡或者直接經濟損失的事故。《安全生產法》所稱的生產經營單位是指從事生產活動或者經營活動的基本單元，既包括企業法人，也包括不具有企業法人資格的經營單位、個人合伙組織、個體工商戶和自然人等其他生產經營主體;既包括合法的基本單元，也包括非法的基本單元。《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》所稱的生產經營活動，既包括合法的生產經營活動，也包括違法違規的生產經營活動。這樣一來，公眾自然認為，生產安全責任事故一定是暴露出了安全生產監督管理方面存在問題。《安全生產法》規定，國務院應急管理部門依照本法對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府應急管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。國務院交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門，統稱負有安全生產監督管理職責的部門。負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產監督管理工作。至此可以看出，中國的安全生產監督管理工作施行的是“綜合監管＋行業監管”模式，這也就意味著，對于安陽大火，應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作負有監督管理職責的部門，都可能被納入責任考察對象。具體有沒有責任、有多大責任，要看具體履職盡責的表現。
消防救援機構和應急管理部門在安全監管職責上不能混談、不能等同、不是一回事，這從《安全生產法》也能看得出來。《安全生產法》規定，在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。
生產安全主要由《安全生產法》調整，消防安全主要由《消防法》調整，消防安全和生產安全不是一回事，二者是有交叉但不完全包含。既然消防不等于應急，消防安全監督管理不等于安全生產監督管理，那么消防至少對安全生產監督管理工作是不負“綜合監管”責任的。既然消防不負綜合監管責任，那么，消防負不負行業監管責任呢？對于安全生產，《安全生產法》規定，縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。消防管消防安全，消防安全和安全生產不是一回事，《消防法》未賦予消防救援機構對安全生產工作的監管職責，盡管某些消防安全在生產經營單位可能會涉及或影響安全生產，但不能據此認定消防就具有安全生產監管的職責。消防是行業或領域嗎？仔細推敲就會發現，消防安全監管既不是行業、也不是領域，原因很明顯，消防安全涉及各行各業、千家萬戶，如果說消防安全管理管的是哪個行業或哪些領域，顯然與實際不符。這就充分說明，消防救援機構并不是《安全生產法》規定的對有關行業、領域的安全生產工作負有監管職權的部門。
《消防法》有消防法的規定，《安全生產法》有安全生產法的規定，消防安全和安全生產不是一碼事。
《安全生產法》第二章，專門就生產經營單位的安全生產保障作出了規定，隨便看幾條：第二十條 生產經營單位應當具備本法和有關法律、行政法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件；不具備安全生產條件的，不得從事生產經營活動。第二十三條 生產經營單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投入，由生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人予以保證，并對由于安全生產所必需的資金投入不足導致的后果承擔責任。第二十四條 礦山、金屬冶煉、建筑施工、運輸單位和危險物品的生產、經營、儲存、裝卸單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員。第二十七條 生產經營單位的主要負責人和安全生產管理人員必須具備與本單位所從事的生產經營活動相應的安全生產知識和管理能力。危險物品的生產、經營、儲存、裝卸單位以及礦山、金屬冶煉、建筑施工、運輸單位的主要負責人和安全生產管理人員，應當由主管的負有安全生產監督管理職責的部門對其安全生產知識和管理能力考核合格。第二十八條 生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。未經安全生產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業。第三十條 生產經營單位的特種作業人員必須按照國家有關規定經專門的安全作業培訓，取得相應資格，方可上崗作業。特種作業人員的范圍由國務院應急管理部門會同國務院有關部門確定。第三十一條 生產經營單位新建、改建、擴建工程項目（以下統稱建設項目）的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。安全設施投資應當納入建設項目概算。第四十二條 生產、經營、儲存、使用危險物品的車間、商店、倉庫不得與員工宿舍在同一座建筑物內，并應當與員工宿舍保持安全距離。生產經營場所和員工宿舍應當設有符合緊急疏散要求、標志明顯、保持暢通的出口、疏散通道。禁止占用、鎖閉、封堵生產經營場所或者員工宿舍的出口、疏散通道。第四十八條 兩個以上生產經營單位在同一作業區域內進行生產經營活動，可能危及對方生產安全的，應當簽訂安全生產管理協議，明確各自的安全生產管理職責和應當采取的安全措施，并指定專職安全生產管理人員進行安全檢查與協調。第四十九條 生產經營單位不得將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人。安陽的這個場所，生產經營單位具不具備安全生產條件？具不具備安全生產條件所需的資金投入？危險物品的儲存、經營應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員，安陽的這個設了嗎？危險物品的生產、經營、儲存單位的主要負責人和安全生產管理人員，應當由主管的負有安全生產監督管理職責的部門對其安全生產知識和管理能力考核合格。安全生產知識和管理能力誰來考？這個倉庫放了近5噸潤滑用黃油、1.4萬余瓶聚氨酯泡沫填縫劑、2.5萬余瓶自噴漆、1.2萬余瓶卡式爐用瓶裝丁烷，是不是危險物品的儲存、經營？主管部門是誰？未經安全生產教育和培訓合格的從業人員不得上崗作業。誰來監督？生產經營單位的特種作業人員必須按照國家有關規定經專門的安全作業培訓，取得相應資格，方可上崗作業。誰來培訓？誰來發證？誰來監督？生產經營單位新建、改建、擴建工程項目（以下統稱建設項目）的安全設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。安陽的這個項目自始至終未按規定取得土地使用權，未按規定辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證、建設工程竣工驗收和消防設計審查驗收備案等手續，這應該是誰的責任？一著大火，哪個場所都會涉及消防，這是不可避免的，但責任有大小、劃分有輕重，對于一起后果特別嚴重的生產安全責任事故來說，大家自然更關心安全生產工作方面的深層次問題。安陽大火的調查報告，在檢視問題時把地方黨委政府排在第一，突出屬地責任無可厚非；把消防排在第二、商務排第三、公安排第四、應急排第五、自然資源和住建分別是第六和第七，這個排序也與后邊的責任描述相呼應：在有關部門的責任描述中，消防排第一（一共兩頁半）、商務排第二、公安排第三、應急排第四（一共13行）、其實是自然資源、住建和城管，這也為后邊的注資額建議打下伏筆：立案審查的3人中有兩人來自于消防，黨紀政務處分部門的40人中，消防有8個，級別追到了總隊一把手，應急追了5個，僅到市一級。誠然，追責要依法依規、據實而定、不可攀比，誰也不能無端推測別的部門的責任一定就比消防的重。必須相信調查，必須相信報告，必須相信至少在安陽大火這個事上，消防的責任是重的。然而，《報告》難免讓人思考一個重要的法律問題——安全生產監管到底是誰主管、誰主責？綜合監管是不是主管主責？縣級以上的應急是“綜合監管”，縣級以下呢？要知道，在縣級以下的基層，應急通常是“有腿”的，而消防和其他一些部門根本“沒腿”，沒腿怎么可能管到位？
如果不能清楚地回答這個問題，困惑難以消除、工作難以落地、悲劇難免重演。
