汪明：第一次全國自然災害綜合風險普查技術體系與進展
普查的意義與目的
第一次全國自然災害綜合風險普查工作是基于我國的基本國情而定的。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，具有災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重等特征。從全球視角來看，我國百萬人口因災死亡數(shù)在全球排在中等位置，因災直接經濟損失GDP占比在全球排名較差。中國的自然災害風險和減災能力在全球處于中等水平。因災死亡人口風險（年期望值）突出。這些其實與我們國家的國際地位是相稱的，所以也是十分有必要加強力度從而減輕災害風險的。
從國際減災走過的30年來看，已逐漸形成了由關注災本身到關注風險的視角轉變。同時，對于社會與經濟發(fā)展來說，經歷了從脆弱性向韌性再向可持續(xù)性逐漸轉變的過程，這都是再實踐理論中不斷探索出的一條路徑。
而用風險來指引可持續(xù)發(fā)展，首要任務是要正確評估和理解風險，特別是不同尺度下的多災種綜合風險及其影響因素和機制。災害綜合風險普查為此提供了前所未有的機遇和基礎性工作。并且在以往的工作當中，我們也能看到自然致災因子信息相對分散，歷史自然災害信息不全面、空間分布模糊，自然災害風險評估、自然災害自然致災因子信息相對分散，隱患調查欠缺，防災減災抗災救災能力不明等現(xiàn)實困境與問題。所以為了解決這些問題，我們就要摸清全國災害風險隱患底數(shù)、查明重點區(qū)域抗災減災能力、客觀的認識全國和各地區(qū)災害綜合風險水平，這就是該項普查的目的和意義所在。
此次普查工作設計的理論基礎是災害風險系統(tǒng)理論。該理論涉及整個風險系統(tǒng)的方方面面，可以把它細分為致災孕災系統(tǒng)、承載系統(tǒng)以及防災減災救災系統(tǒng)。致災孕災系統(tǒng)主要是針對各種自然災害本身一些因素的調查。第二部分是承載系統(tǒng)，包括例如基礎設施、公共服務設施生產系統(tǒng)等等，都是作為承載系統(tǒng)來進行調查的。那么在這之外我們也要關注防災減災救災系統(tǒng)，特別是一些工程性的和非工程措施等。在這個基礎之上，我們形成了對于風險和損失的調查與評估。
具體而言，首先我們要摸清全國災害風險隱患五個方面的底數(shù)，包括致災孕災底數(shù)、承災體底數(shù)、歷史災害底數(shù)、減災能力底數(shù)以及重點隱患底數(shù)。致災孕災的底數(shù)是按災害的種類來標識的；承載體的底數(shù)是按承載體的類型展開的調查；歷史災害底數(shù)是按照災種來調查，也就是把過去發(fā)生的各種災害類型的歷史底數(shù)都調查清楚；減災能力底數(shù)的調查是針對各級政府、基層社區(qū)、居民還有企業(yè)展開的；最后一個方面重點隱患調查就是把自然災害可能會影響到經濟社會的存在的一些隱患、隱患點以及隱患區(qū)域等情況調查清楚。
第二個方面是要查明重點區(qū)域抗災減災能力，主要包括三個方面，一是從政府人、財、物的角度，來調查政府對抗抵御災害的能力資源的問題。二是從社會能力的角度，了解社會應急響應的應急力量，還有企業(yè)里面可以承擔這種應急響應、應急救助等相關的社會責任能力。最后一個就是基層的能力，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)以及家庭三方面的抗災減災能力。從這三個方面進行調查，最后形成不同地區(qū)各級政府各地方的綜合減災能力的評估結果。
最后就是要客觀認識災害綜合風險水平，風險都是要從它的高低大小、發(fā)展趨勢等與周邊的行政單元或者是地區(qū)進行相對比較，了解各地區(qū)處在一個什么樣的水平，最后還存在一個空間格局的問題。
普查的總體技術體系 第一次全國自然災害綜合風險普查整個的技術體系是按照調查、評估以及區(qū)劃三大塊來設計的。第一部分調查是對自然災害綜合風險各要素的調查，包括各主要自然致災因子、承災體、孕災環(huán)境、歷史災害災情、減災能力、災害隱患調查等六個方面。調查是整個工作的基礎，那么第二部分評估是在調查數(shù)據的基礎上進行的，包括主要自然災害（單災種）與區(qū)域自然災害綜合（多災種）風險評估兩部分。最后的區(qū)劃是在評估的基礎上，從自然災害防治的角度進行區(qū)域劃分，包括在區(qū)域自然災害綜合風險區(qū)劃、單災種與自然災害（多災種）綜合防治區(qū)劃三部分。也就是進一步從自然災害防治的角度，或者說治理的角度以及風險防范的角度來看，對一個區(qū)域范圍而言自然災害怎么樣進行區(qū)域的劃分，以方便或更好地服務于我們經濟社會的功能區(qū)劃和防治投入的布局。
技術規(guī)范是開展調查、評估和區(qū)劃的準繩。技術規(guī)范（含導則、指南、規(guī)程、要求等）針對普查各項任務，從技術實施上進行可操作性的規(guī)定，明確了普查各項任務所使用的調查指標與方法、評估指標與方法、區(qū)劃指標、技術與方法等，普查在技術規(guī)范的約束下開展，規(guī)范貫穿普查工作的始終。
實現(xiàn)各項任務及其技術要求的統(tǒng)籌協(xié)調是普查的難點。當然經過這一兩年的磨合，也有了很多很好的經驗積累。根據《國務院第一次全國自然災害綜合風險普查實施方案》，各涉災行業(yè)部門，中央、省、市縣各級政府和有關單位承擔了相應的普查任務。在國務院第一次自然災害綜合風險普查領導小組的統(tǒng)一部署下，省、市、縣各級人民政府在涉災行業(yè)的技術支撐下，條塊結合，統(tǒng)籌做好各項任務的實施、技術規(guī)范的使用、數(shù)據、評估、區(qū)劃成果的匯交和質量控制等對普查工作的順利開展至關重要。
總體而言，在技術體系里首先要厘清調查與評估之間的關系。調查更多的是支撐減災能力評估的基礎；隱患調查是形成重點隱患評估的有效依據；致災因子調查最終將支撐單災種危險性評估的內容；歷史災害調查主要是年度自然災害評估；承災體調查包括了承災體脆弱性評估和承災體暴露度評估兩部分內容。其次也要處理好主要自然災害（單災種）評估與區(qū)域自然災害綜合評估間的關系，在整個風險評估中最終形成單災種評估與區(qū)域綜合風險評估。與此同時也要處理好中央與地方的關系。因為在中央部門要形成全國尺度的整體調查評估工作，那么省級部門要進行省、市、縣三個尺度的評估與區(qū)劃工作，在此基礎上如何進行中央和省的一個協(xié)同，來進行全國尺度、省級尺度以及市縣尺度的評估工作，形成完整的評估成果，這其中最重要的是要做好相互之間的協(xié)調與溝通。
整個工作技術體系的綜合性是其核心特征。首先，這是有史以來我國第一次真正意義上開展大型的自然災害綜合普查工作，把風險的所有要素放在一起來進行綜合調查，這也將是一項前所未有的風險普查工作。第二是涉及多災種的綜合，包括地震地質災害、氣象水文災害、森林草原災害以及次生衍生災害等多項內容。第三是多尺度的綜合，既有行政單元尺度，也考慮流域、地理分區(qū)等尺度的綜合。第四，隱患調查的綜合，既有單災種隱患的調查，也有高發(fā)群發(fā)鏈發(fā)隱患的調查、綜合致災隱患的調查以及承災體隱患的調查等。另外也有技術手段的綜合，有更多新的技術運用在了此次普查工作中，體現(xiàn)了技術手段的綜合性。最后的成果也是綜合的，例如數(shù)據庫、專題地圖、技術規(guī)范標準以及平臺系統(tǒng)等等，所以整個普查的技術體系里最核心的一個特點就是其綜合性的體現(xiàn)。
除此之外，此次普查的總體技術體系有幾個“第一次”值得大家關注。首先這一次要第一次基于空間信息的要素調查實現(xiàn)信息全面空間化；第二，要第一次對主要歷史災害進行追溯調查進而形成歷史災害庫；第三，第一次形成全國覆蓋的城鄉(xiāng)房屋建筑的主動調查；第四，進行各級各類第一次的減災資源能力調查與評估；最后，第一次全面綜合開展隱患和風險的綜合評估工作。下面將簡單介紹一下關于此次普查的進展與成果應用情況。
普查的進展與成果應用
此次普查從2019年起開始做試點調查，目前已經完成了兩個地區(qū)的相關工作，也很好地檢驗了我們技術規(guī)范的科學性與合理性。自今年7月起正式啟動了全國范圍的調查工作，在所有縣開展數(shù)據調查。同時我們也啟動了全國122個試點地區(qū)的評估與區(qū)劃工作，在今年的年底將會完成全國試點的評估與區(qū)劃，并且在今年年底也會基本完成全國所有地區(qū)的調查工作。明年計劃進一步把全國所有地區(qū)的評估與區(qū)劃工作完成，在明年年底形成最終的成果總結。整個第一次全國的自然災害綜合風險普查工作，將計劃在明年的年底全部完成。
從目前普查成果來說，我們做了一些示意圖的展示，比如說圍繞嵐山區(qū)做的鄉(xiāng)鎮(zhèn)減災能力的評估，從它的災害管理能力、備戰(zhàn)能力、自救能力、轉移能力等方面評估該地區(qū)的減災能力以及距離目標值的距離。還有例如針對北京市房山區(qū)自然災害承災體隱患綜合評估的調查，反映出哪些地方可能存在高隱患區(qū)域，哪些地方有需要關注的重點隱患點等，都可以在圖上表達出來。還有房屋建筑的綜合風險圖，以房屋建筑為視角看各地方風險的高低大小。那么同時也可以從宏觀的角度，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為尺度看不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合風險等級水平以及它所占的比例。這里同時以房山為例展示了一個自然災害綜合防治的區(qū)劃的一個處理結果。
最后和大家簡單分享一下此次普查成果的應用。首先還是為提高各級自然災害防治能力提供了科學的依據，包括主要自然災害種類、空間范圍、災情大小、風險水平等重要的自然災害風險信息；二是支撐了重大自然災害應急響應，提供了自然災害風險隱患的本底數(shù)據、減災資源儲備狀況及人財物的可調配情況，支撐著應急指揮、應急救援、物資調配、應急評估等多項工作；三是為布局常態(tài)化和非常態(tài)化自然災害風險監(jiān)測預警、應急預案制訂與管理、主要自然災害防御等組織協(xié)調提供決策依據；四是支撐社會經濟可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域布局和功能區(qū)劃。支撐重大工程項目建設和重點自然災害防治工程建設布局，制定合理避讓、有效防治、風險防控的對策和措施；五是支撐圍繞自然災害風險管理的科技創(chuàng)新。推動社會力量參與自然災害綜合防治，探索設計形式多樣的自然災害保險和相關金融產品，切實為人民生命財產安全提供有效的災害風險防范保障。