湖南省衡陽市珠暉區衡州大廈“11.3”特大火災坍塌事故分析
2003年11月3日，湖南省衡陽市珠暉區衡州大廈發生特大火災坍塌事故，造成正在進行滅火的20名消防武警官兵死亡，15人受傷。
??? 一．事故經過
??? 11月3日早晨5時許，湖南省衡陽市珠暉區衡州大廈（整體8層局部9層商住樓）一樓倉庫引起火。5時42分向119報警，衡陽消防支隊出動7個消防中隊，16臺消防車投入滅火，并及時轉移了樓內94戶的412名居民及周邊群眾。8時30分，在滅火過程中火災樓房的半邊突然坍塌，將正在滅火的30名消防官兵和4名記者、1名保安掩埋在廢墟中。經現場搶險，當時救出犧牲消防武警官兵2名，傷員14名，另有19名消防武警官兵被壓埋下落不明。后經全力清理搶救至11月6日上午10時，這些消防武警官兵有1名獲救，18名犧牲。
??? 二．調查發現的主要問題
??? 1．企業有大量違法違規行為。衡州大廈是衡陽永興建設開發公司（私有企業，董事長是原湖南省人大代表李文革，現已罷免）在1997年開始動工興建，1998年完工的商住樓。永興公司在這個工程的計劃立項、規劃審批、工程設計、建筑施工等各個環節都有違法違規行為。
??? 該建筑項目最早的開發計劃立項是另一家建筑開發公司在1994年辦理的，批準建筑面積5800平米、總投資300萬元以內。后來，此項目經過衡陽市計委過戶給現在永興集團公司的前身永豐開發公司。永興建設開發公司成立后，于1997年4月開始進行開發建設，沒有辦理更名手續就使市計委將其列入“1997年度建設投資計劃”，并于其后為其專門下達了《衡陽永興建設開發有限公司房地產開發項目1997年度建設投資調整計劃》，建筑面積和總投資和計劃立項數字相同。
??? 為了達到少報多建，規避管理和逃避規費的目的，該公司找私人進行了工程設計。某建筑設計單位的助理工程師朱峰按照該公司要求組織一些人員設計了2套圖紙：一套按照計劃批準的5800平米設計，用于報批；一套按照建筑面積8300平米設計，用于實際施工。設計完成后，由朱峰找衡陽光大設計公司，以1萬元的代價為該設計項目履行了相關手續，取得了合法設計身份。
??? 此后，該公司在沒有向主管部門報建，也沒有向建筑質量監理報監的情況下自行開工建設，并在設計8層的樓房上局部加建了第9層，使得建筑面積達到9300平米。1998年工程完工后，由于沒有辦理《建筑工程施工許可證》，沒有接受建筑質量監理，所以沒有進行竣工驗收。由于工程質量情況不明，該建筑物安全沒有可靠保證。
??? 由于該工程項目沒有《建筑工程規劃許可證》《建筑工程施工許可證》，沒有進行竣工驗收，在辦理房屋產權登記有困難，該公司采取了偽造市計委立項批復函件等多種文件、出具《具結書》、現房辦理“商品房預售”等各種違法違規和不正當手段給樓房一層商場和部分住宅辦理了產權登記，進行了出租和出售。
??? 在該樓房實際使用后，永興集團公司下屬永興物業管理有限公司對其自有經營的一層商場，沒有就改變房屋使用用途向消防等相關主管部門提出報告，也沒有得到批準擅自改做出租儲存物資倉庫。據調查，樓房一層外部以防盜卷簾門完全封閉，內部沒有值班人員，沒有實體墻隔離，沒有消防設施和設備，存放了大量可燃物，形成了嚴重的火險隱患，致使初起火焰不能及時發現，并蔓延擴大成災。
??? 而且建筑物四周消防通道不暢通，沒有消防栓，給撲救滅火工作帶來很大困難，延長了火災燃燒時間，使得建筑結構發生破壞，導致樓房坍塌。
??? 此外，種種跡象表明該公司在當地有一個強大的“關系網”，在辦理工程項目的各種批件、證件時使用了很多手段。
??? 2．地方政府安全管理職責劃分不清。衡州大廈坐落于衡陽市珠暉區，由永興集團下屬永興物業公司管理，按照一般屬地管理原則，應該由珠暉區負責安全管理。但是，衡陽市防火委員會下文將永興集團公司作為市重點防火單位，可又沒有說明是否包括其下屬企業。致使珠暉區認為該大廈已隨永興集團公司收歸衡陽市管理。由于管理職責劃分不明確，造成衡州大廈的安全管理脫節，沒有簽訂相應的安全生產和治安防火責任狀，安全生產和治安防火責任制不落實。
??? 3．計劃部門審批立項草率。衡陽市計委為了改善投資環境，簡化審批手續，按有關規定取消了投資300萬元以下開發項目的預審，只進行批復立項。但是，衡陽市計委的立項手續極為草率。經辦人個人接到開發商的立項申請和資料后，即不要主管科室集體研究，也不經計委領導批準，就可發出以市計委名義的立項批復公函，甚至不留底存檔。由于項目立項是工程建設開發程序的龍頭，是以后各項管理程序的前置條件，這樣草率無疑留下了很大漏洞，調查中就發現了李文革等人偽造計委立項批復公文的情況。并且其下達年度建設投資計劃的工作也很粗率。
??? 4．規劃部門違法違規。衡陽市規劃局負責建設開發項目規劃管理，批準發放《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》。據目前掌握情況，市規劃局給衡州大廈項目后發了《建設工程規劃許可證》（副本），在發證過程中沒有按照正常辦公程序進行，而且發放證件上的建筑面積（8300平米）、設計單位（衡陽市勘探設計院）與經規劃局“紅線會審會”批準的建筑面積（5300平米）、設計單位（光大設計公司）不符，存在嚴重問題。同時，市規劃局對該工程未經規劃擅自動工的違法行為沒有履行執法監督職責。
??? 5．房產部門違法違規。衡陽市房產局負責辦理房屋產權登記，發放《房屋產權證》。由于該工程項目沒有《建筑工程規劃許可證》《建筑工程施工許可證》，沒有進行竣工驗收，所以無法正常辦理房屋產權登記。但是，市房管局違規讓其出具《具結書》，在各種證件不全的情況下，辦理了衡州大廈一層商場和部分住宅的產權登記，發放了產權證。而且，由于沒有認真審驗報批資料，未能發現該公司偽造的市計委立項批復函件等多種文件。同時，還給已經完工的現房辦理“商品房預售”手續，為其繞開正常“產權登記”環節，進行房屋出租、出售提供了渠道。
??? 6．建工管理部門違規。衡陽市建工局負責建筑工程施工管理，發放《建筑工程施工許可證》，并領導建筑質量監理站工作。市建工局對衡州大廈工程未履行報建手續私自開工，沒有按照有關規定給予停工處罰，對于其沒有申報建筑質量監督沒有進行處罰，也沒有進行工程質量跟蹤監督。而且，在其工程建成后補辦《建筑工程施工許可證》等手續時，沒有認真審驗文件資料，未能發現缺少《建設工程規劃許可證》（副本）等文件和企業偽造的文件。
??? 7．公安防火安全部門工作存在嚴重缺陷。除了前已提到的管理職責劃分不清之外，公安防火部門對于衡州大廈的基本情況和存在的嚴重火險隱患不清楚、不掌握，沒有采取治理措施，對企業防火人員的培訓也很差。據了解，多年來衡陽市和珠暉區的公安防火部門沒有到衡州大廈檢查過，只有當地派出所曾經去過一次問了問治安情況。
??? 一．事故經過
??? 11月3日早晨5時許，湖南省衡陽市珠暉區衡州大廈（整體8層局部9層商住樓）一樓倉庫引起火。5時42分向119報警，衡陽消防支隊出動7個消防中隊，16臺消防車投入滅火，并及時轉移了樓內94戶的412名居民及周邊群眾。8時30分，在滅火過程中火災樓房的半邊突然坍塌，將正在滅火的30名消防官兵和4名記者、1名保安掩埋在廢墟中。經現場搶險，當時救出犧牲消防武警官兵2名，傷員14名，另有19名消防武警官兵被壓埋下落不明。后經全力清理搶救至11月6日上午10時，這些消防武警官兵有1名獲救，18名犧牲。
??? 二．調查發現的主要問題
??? 1．企業有大量違法違規行為。衡州大廈是衡陽永興建設開發公司（私有企業，董事長是原湖南省人大代表李文革，現已罷免）在1997年開始動工興建，1998年完工的商住樓。永興公司在這個工程的計劃立項、規劃審批、工程設計、建筑施工等各個環節都有違法違規行為。
??? 該建筑項目最早的開發計劃立項是另一家建筑開發公司在1994年辦理的，批準建筑面積5800平米、總投資300萬元以內。后來，此項目經過衡陽市計委過戶給現在永興集團公司的前身永豐開發公司。永興建設開發公司成立后，于1997年4月開始進行開發建設，沒有辦理更名手續就使市計委將其列入“1997年度建設投資計劃”，并于其后為其專門下達了《衡陽永興建設開發有限公司房地產開發項目1997年度建設投資調整計劃》，建筑面積和總投資和計劃立項數字相同。
??? 為了達到少報多建，規避管理和逃避規費的目的，該公司找私人進行了工程設計。某建筑設計單位的助理工程師朱峰按照該公司要求組織一些人員設計了2套圖紙：一套按照計劃批準的5800平米設計，用于報批；一套按照建筑面積8300平米設計，用于實際施工。設計完成后，由朱峰找衡陽光大設計公司，以1萬元的代價為該設計項目履行了相關手續，取得了合法設計身份。
??? 此后，該公司在沒有向主管部門報建，也沒有向建筑質量監理報監的情況下自行開工建設，并在設計8層的樓房上局部加建了第9層，使得建筑面積達到9300平米。1998年工程完工后，由于沒有辦理《建筑工程施工許可證》，沒有接受建筑質量監理，所以沒有進行竣工驗收。由于工程質量情況不明，該建筑物安全沒有可靠保證。
??? 由于該工程項目沒有《建筑工程規劃許可證》《建筑工程施工許可證》，沒有進行竣工驗收，在辦理房屋產權登記有困難，該公司采取了偽造市計委立項批復函件等多種文件、出具《具結書》、現房辦理“商品房預售”等各種違法違規和不正當手段給樓房一層商場和部分住宅辦理了產權登記，進行了出租和出售。
??? 在該樓房實際使用后，永興集團公司下屬永興物業管理有限公司對其自有經營的一層商場，沒有就改變房屋使用用途向消防等相關主管部門提出報告，也沒有得到批準擅自改做出租儲存物資倉庫。據調查，樓房一層外部以防盜卷簾門完全封閉，內部沒有值班人員，沒有實體墻隔離，沒有消防設施和設備，存放了大量可燃物，形成了嚴重的火險隱患，致使初起火焰不能及時發現，并蔓延擴大成災。
??? 而且建筑物四周消防通道不暢通，沒有消防栓，給撲救滅火工作帶來很大困難，延長了火災燃燒時間，使得建筑結構發生破壞，導致樓房坍塌。
??? 此外，種種跡象表明該公司在當地有一個強大的“關系網”，在辦理工程項目的各種批件、證件時使用了很多手段。
??? 2．地方政府安全管理職責劃分不清。衡州大廈坐落于衡陽市珠暉區，由永興集團下屬永興物業公司管理，按照一般屬地管理原則，應該由珠暉區負責安全管理。但是，衡陽市防火委員會下文將永興集團公司作為市重點防火單位，可又沒有說明是否包括其下屬企業。致使珠暉區認為該大廈已隨永興集團公司收歸衡陽市管理。由于管理職責劃分不明確，造成衡州大廈的安全管理脫節，沒有簽訂相應的安全生產和治安防火責任狀，安全生產和治安防火責任制不落實。
??? 3．計劃部門審批立項草率。衡陽市計委為了改善投資環境，簡化審批手續，按有關規定取消了投資300萬元以下開發項目的預審，只進行批復立項。但是，衡陽市計委的立項手續極為草率。經辦人個人接到開發商的立項申請和資料后，即不要主管科室集體研究，也不經計委領導批準，就可發出以市計委名義的立項批復公函，甚至不留底存檔。由于項目立項是工程建設開發程序的龍頭，是以后各項管理程序的前置條件，這樣草率無疑留下了很大漏洞，調查中就發現了李文革等人偽造計委立項批復公文的情況。并且其下達年度建設投資計劃的工作也很粗率。
??? 4．規劃部門違法違規。衡陽市規劃局負責建設開發項目規劃管理，批準發放《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》。據目前掌握情況，市規劃局給衡州大廈項目后發了《建設工程規劃許可證》（副本），在發證過程中沒有按照正常辦公程序進行，而且發放證件上的建筑面積（8300平米）、設計單位（衡陽市勘探設計院）與經規劃局“紅線會審會”批準的建筑面積（5300平米）、設計單位（光大設計公司）不符，存在嚴重問題。同時，市規劃局對該工程未經規劃擅自動工的違法行為沒有履行執法監督職責。
??? 5．房產部門違法違規。衡陽市房產局負責辦理房屋產權登記，發放《房屋產權證》。由于該工程項目沒有《建筑工程規劃許可證》《建筑工程施工許可證》，沒有進行竣工驗收，所以無法正常辦理房屋產權登記。但是，市房管局違規讓其出具《具結書》，在各種證件不全的情況下，辦理了衡州大廈一層商場和部分住宅的產權登記，發放了產權證。而且，由于沒有認真審驗報批資料，未能發現該公司偽造的市計委立項批復函件等多種文件。同時，還給已經完工的現房辦理“商品房預售”手續，為其繞開正常“產權登記”環節，進行房屋出租、出售提供了渠道。
??? 6．建工管理部門違規。衡陽市建工局負責建筑工程施工管理，發放《建筑工程施工許可證》，并領導建筑質量監理站工作。市建工局對衡州大廈工程未履行報建手續私自開工，沒有按照有關規定給予停工處罰，對于其沒有申報建筑質量監督沒有進行處罰，也沒有進行工程質量跟蹤監督。而且，在其工程建成后補辦《建筑工程施工許可證》等手續時，沒有認真審驗文件資料，未能發現缺少《建設工程規劃許可證》（副本）等文件和企業偽造的文件。
??? 7．公安防火安全部門工作存在嚴重缺陷。除了前已提到的管理職責劃分不清之外，公安防火部門對于衡州大廈的基本情況和存在的嚴重火險隱患不清楚、不掌握，沒有采取治理措施，對企業防火人員的培訓也很差。據了解，多年來衡陽市和珠暉區的公安防火部門沒有到衡州大廈檢查過，只有當地派出所曾經去過一次問了問治安情況。