孫宏濤 郭瑩瑩

    環境污染具有影響范圍廣，持續時間長，危害性大等特點，一旦發生，極易引起社會恐慌。近年來，環境污染事故頻發，這使得政府部門、生產企業、社會大眾對環境問題十分關注，如何避免污染發生、如何解決環境污染事故發生后的救濟問題一度成為社會焦點問題。環境污染責任保險在環境污染風險的分散以及污染事件發生后的救濟等方面發揮了巨大的作用。我國的環境污染責任保險制度起步時間晚，發展較慢。對此，本文就美國環境污染責任保險的發展歷程作出闡述，欲以此為借鑒，試圖揭示該制度在我國的發展困境和解決方案。

　　一、環境污染責任保險制度概述

　　工業革命后，以石油、煤炭為主要能源的工業體系在美國建立并快速發展。借此，美國于19世紀末成為首屈一指的世界強國。工業的快速發展提升了美國的經濟實力和國際地位，但隨之而來的還有環境污染問題。石油、煤炭的開采和使用對大氣、土壤、河流等生態環境造成了巨大的破壞，也對人們的健康產生了威脅。人們對此紛紛提出控訴，要求企業對其污染行為進行損害賠償。這對企業財務提出巨大挑戰，許多企業因此破產。為了維護社會穩定，發揮政府在公共領域的管理職能，當企業不能為自己的行為買單時，政府被迫成為了此類事件責任的最后承擔者。但是政府用納稅人繳納的稅款為企業的違法行為買單的行為難免引起社會非議。此外，污染事故的頻發對政府財政而言也是一個不小的挑戰。在此背景下，環境污染責任保險應運而生。

　　環境污染責任保險是投保人（被保險人或環境侵權人）與保險人之間簽訂的，約定在保險人承保的環境侵權損害事實發生時，由保險人向受害人支付保險金（損害賠償金）的責任保險。該保險制度有效解決了環境污染風險的分散以及污染事件發生后的救濟等問題。該制度運行后，單一企業的風險得以分散，企業的賠償負擔減輕，這意味著企業投入運營的流動資金增加，企業活力增強。此外，該制度的引入為受害者提供了更有效的保護。在此之前各項法律法規的出臺大多注重于法律關系的理清和法律責任的承擔，但確定賠償責任人之后的執行問題仍然無法得以解決。該制度將償付能力較強的保險公司帶入此類糾紛，保證了受害人能夠得到及時且有效的賠償，減輕了政府財政壓力，維護了社會穩定。

　　二、美國環境污染責任保險的特征

　　1.完善的立法是環境污染責任保險制度產生的助推劑

　　20世紀60年代，美國的環境污染問題并不突出，環境污染責任險被囊括于公眾責任險之中，承保范圍僅限于突發、意外型環境污染事故。隨著工業革命的開展，石油、煤炭等高污染資源的大范圍使用，環境污染問題日益嚴峻。在社會公眾的呼吁下，美國立法者相繼頒布多部與環境保護相關的法律。1969年，美國推出了第一部環保法《國家環境政策法》，這是美國環境立法領域內的基本法。此后，又相繼推出了《資源保全與恢復法》、《綜合環境反應、賠償和責任法》、《防止污染法》等眾多法律。此類法律將環境污染所需承擔的責任定性為無過錯責任，即被侵權人在舉證時，僅需證明某企業作出了環境污染行為，其受到了損害，且兩者間具有法律上的因果關系，而不需證明該企業對該行為以及結果的發生存在主觀過錯，這一規定大大降低了被侵權人的舉證責任，增加了企業的敗訴風險。此外，立法者為了維護社會穩定，要求企業為其生產行為可能引起的環境污染提供財力證明，以保證其有能力承擔環境污染的后果。這促使了美國環境保險市場的興起并逐漸擴大。自1979年開始，美國一些保險公司開始推出環境保險單，到1984年，美國已經有超過50 多家保險公司提供環境類相關保險業務。

　　2.承保范圍由小及大，漸進性環境污染被囊括在內

　　20世紀80年代之前，美國公眾責任險的承保范圍僅限于突發性的環境污染事故，漸進性的環境污染被排除在承保范圍之外。原因在于突發性的環境污染事故在保險責任的確定等方面的認定較為簡便，而漸進性環境污染由于時間長、影響因素眾多，在保險責任等方面的認定較為困難，且將漸進性的環境污染排除在外將大幅度減輕保險公司的賠付壓力。1983年，美國新澤西州的杰克遜鎮法院發生的一起環境污染責任保險的案件以司法判例的形式擴大了公眾責任險的承保范圍，進而成為美國環境保險領域的標志性判例。在這個案例中，法官對相關詞語做了擴張解釋，法官認為“突發”不僅僅只是保險公司所認為的一瞬間或者能夠及時當場鑒定的，造成損害的過程可能是漸進的、持續的，但被保險人需承擔的損害賠償責任對其本身來說具有突然性和意外性，于此，漸進性的環境污染事故進入了承保范圍。由此一來，保險事故頻發、賠償數額擴大使得保險公司的經營舉步維艱。為了降低賠付成本，保險公司將環境險移出公眾責任險的保險范疇，并新增環境污染責任保險，相關企業若想防范環境污染風險，必須單獨購買環境污染責任保險。此后，環境污染責任保險脫離公眾責任險而登上美國保險舞臺。

　　3.環境污染責任保險制度運行機制靈活，較好適用市場需求

　　美國環境污染責任保險的種類能夠較好地適應市場需求。美國市場上的環境污染責任保險主要分為環境損害責任保險和自有場地治理責任保險。前者，保險公司需在被保險人因其污染行為對他人的人身財產造成損害而承擔賠償責任時支付保險金；而后者，保險公司僅在被保險人因其環境污染行為對自有場地造成損失情況下承擔保險責任。

　　美國環境污染責任保險主要為強制性購買。政府規定，特定企業開展特定業務必須購買環境污染責任保險，以降低出現環境污染行為給社會造成的損害。例如，20世紀60年代起，美國就針對有毒物資和廢棄物的處理企業推行強制環境污染責任保險。此外，美國規定工程的承包商、分包商和咨詢設計者都需要投保相應的環境污染責任保險，才能取得工程合同，由此可見美國政府對環境治理的重視程度。即使美國法律對企業開展部分經營活動未要求強制購買保險，由于美國環境立法的完善以及懲罰的嚴厲性，企業也會主動前往保險公司購買保險，以此降低企業的經營風險。

　　三、美國環境污染責任保險對我國的啟示與借鑒

　　1.完善立法，在法律層面明確環境污染責任保險制度的地位

　　我國在生態環境保護方面的法律體系尚不健全。目前，在法律層面，我國僅有《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》以及《侵權責任法》、《民事訴訟法》的部分條款對該問題作出規制，直接涉及環境污染責任保險的條款大多出現在法規規章，例如《環境污染責任保險條款》以及2018年5月通過的《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》。而眾所周知的是，法規規章的效力等級遠不及法律。對此，我國應借鑒美國的經驗做法，以完善的法治體系促進環境污染責任保險制度的發展。筆者認為，立法的完善不僅意味著權力機關對環境保護問題的重視，也意味著企業在發展生產的同時受到更多環保方面的制約，這將倒逼其重視環境污染的問題，促進我國環境污染責任保險市場的發展。

　　2.逐步擴大承保范圍

　　由美國保險市場的發展歷程可獲知，由于漸進性環境污染時間長，影響因素多，污染行為與侵害結果之間的因果關系證明難度較大，保費計算相對困難，故在環境污染責任保險運行初期，少有保險公司將其納入承保范圍。但不可否認的是，漸進性環境污染對生態環境的破壞程度不亞于突發性環保事故，相反，其后果可能更為嚴重。據此，我國保險行業應不斷積累經驗，提高定價技術，合理借鑒外國優秀保險產品，逐漸把“漸進性”的污染事故納入承保范圍。

　　3.采取強制與自愿相結合的投保制度

　　隨著環境污染愈發頻繁，立法者、管理者逐步認識到自愿投保尚不足以規避風險，故而開始重視環境污染強制保險的推廣。2018年生態環境部審議并原則通過《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，草案明確了“在中華人民共和國境內從事環境高風險生產經營活動的企業事業單位或其他生產經營者應該投保環境污染強制責任險”?？傮w而言，這是立法上的進步，但我們應認識到，環境污染是否發生，不僅與經營活動密不可分，與企業所在地的環境承受能力、當地處理廢棄物技術水平等其他因素也有很大關聯?，F有法律法規對于需要投保環境污染強制保險的考慮因素尚不全面，我國應借鑒美國等其他發達國家，更全面地考慮影響環境污染風險的相關因素，并通過立法加以規制。

　　4.增設政策性保險機構

　　美國成立了環境保險機構專門承保環境污染責任保險。環境保險機構由政府出資建立，屬于政策性保險機構，受到政府的監督和控制。這一運營模式有利于國家政策的全面落實，切實保障公共利益，但這對國家財政和政府的服務水平提出了較高要求。結合我國的國情和環境污染責任保險在我國的發展情況，筆者認為，能夠交由市場運營的應充分發揮市場的作用，市場不能自主運行的應發揮國家的宏觀調控作用，即對于突發性環境污染責任保險可交由商業保險公司自行設計、承保，而對于漸進性環境污染責任保險這類產品設計困難，賠率較大的險種，可考慮由國家成立政策性保險機構統一承保。

本文來源：《中國保險報》2019年7月18日

作者介紹：孫宏濤，華東政法大學經濟法學院副院長，教授；郭瑩瑩，華東政法大學研究生教育院碩士生